Красная Книга Челябинской области

12 лет назад был принят Закон об экологической экспертизе
Дата: 23.11.2006
Тема: Природоохранная информация


   23 ноября исполнилось 12 лет со дня принятия Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".
   Символично что годовщина этого важнейшего для сохранения окружающей среды закона в этом году пришлась между принятиями решений сводящими на нет большую часть природоохранных законодательных достижений в постсоветской Российской Федерации - 22 ноября Государственной Думой приняты изменения в градостроительный кодекс, 24 ноября Советом Федерации будут приниматься (и не сомневаюсь будут приняты) изменения в Лесной кодекс.

 
 

    Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.
  
Преамбула Федерального Закона "Об экологической экспертизе"

   22 ноября государственная дума РФ 361 голосом "за" приняла во втором чтении законопроект "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", якобы направленный на устранение административных барьеров для для увеличения объемов жилищного строительства. Принятие этого документа во втором чтении, согласно регламенту работы Государственной Думы, исключает внесение дальнейших значительных поправок в текст.
  Фактически же изменения в градостроительный кодекс отменяют обязательность проведения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) строительства атомных станций, заводов по ликвидации химического оружия, инфраструктуры для добычи, переработки и транспортировки нефти на суше, а также документации на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе особо охраняемых природных территорий (ООПТ).
  В то же время, этот законопроект предполагает внесение изменений в значительное число федеральных законов, в том числе "Об экологической экспертизе", "Об охране окружающей среды", "Об исключительной экономической зоне РФ", "О континентальном шельфе", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в части "Проектная документация объектов использования атомной энергии"), и ряд других, явно не имеющих отношение к строительству жилья.
  Из всех указанных законов исключаются нормы, устанавливающие необходимость проведения государственной экологической экспертизы, которая должна быть заменена государственной экспертизой проектной документации, предусмотренной Градостроительным кодексом.
  Формально, предлагаемые изменения вносятся в развитие норм пункта 6 статьи 49 Градостроительного кодекса, согласно которому с 1 января 2007 года "не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей".
Однако на деле они существенно расширяют область применения этого пункта. Фактически, из объектов экспертизы исключается не только проектная документация (как этого требует Градостроительный кодекс), но и вся плановая, предпроектная и проектная документация (в том числе документы территориального планирования и землеустроительная документация) на любые виды деятельности, за исключением трансграничных объектов и некоторых объектов, связанных с использованием природных ресурсов.
  Так, в частности, из объектов экологической экспертизы исключены документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные (что в частности может привести к массовой застройке не только лесов (в первую очередь первой группы), но и массовому изъятию земель федеральных особо охраняемых природных территорий, поскольку эта деятельность уже не будет подлежать экологической экспертизе.
  В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза основывается на принципах:
  - презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
  - обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.
  Законопроект не предполагает отмену этих норм, следовательно они продолжают действовать. В результате практически все статьи закона, предполагающие отмену государственной экологической экспертизы отдельных объектов, противоречат указанным нормам Федерального закона "Об экологической экспертизе".
  Таким образом, принятие законопроекта приведет к коллизиям и разночтениям в правоприменительной практике.
  Важно отметить, что замена государственной экологической экспертизы государственной экспертизой проектной документации существенно снизит качество оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды по следующим причинам.
  В соответствии с п.5 статьи 49 Градостроительного кодекса предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
  Между тем, в настоящее время не существует ни одного технического регламента по обеспечению экологической безопасности. По планам Правительства РФ такой регламент может быть разработан не ранее 2008 года.
  В соответствии с определением экологической экспертизы, содержащимся в действующей редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" (которое кстати, тоже предполагается изменить) экологическая экспертиза - "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы".
  На практике это означает, что если даже формальные экологические требования (в частности, технические регламенты) отсутствуют, эксперты, пользуясь своими знаниями, определяют, насколько допустима реализация намечаемой деятельности с точки зрения ее влияния на состояние окружающей среды.
  В случае же проведения государственной экспертизы проектной документации, в отсутствие технических регламентов оценка экологической безопасности проводиться вообще не будет.
   Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 12 статьи 48 Градостроительного кодекса в составе проектной документации, представляемой на государственную экспертизу, отсутствуют материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) (имеется только перечень мероприятий по охране окружающей среды - даже не сами мероприятия). Параллельно, из Федерального закона "Об охране окружающей среды" предполагается исключить п.2 ст.32 об обязательности проведения ОВОС.
  Таким образом, по объектам, исключаемым из объектов государственной экологической экспертизы, не будет и проводиться процедура ОВОС.
  Процедура оценки воздействия на окружающую среду наряду с экологической экспертизой - единственный законодательно закрепленный и нормативно обеспеченный механизм реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также прав общественных объединений на участие в принятии экологически значимых решений.
  Таким образом, граждане и общественные объединения будут лишены возможности реализации предусмотренных Федеральными законами прав, таких как общественное обсуждение объектов экологической экспертизы (статья 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе"), проведение общественной экологической экспертизы (статья 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды", Статья 19 Федерального закона "Об экологической экспертизе"), направление федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам в области экологической экспертизы аргументированных предложений по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности (Статья 19 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Население и общественные объединения также утрачивают право участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан (статья 12 Федерального закона "об охране окружающей среды").
  Таким образом, граждане и общественные объединения будут лишены возможности реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также законодательно закрепленного права на участие в принятии экологически значимых решений. В связи с этим напомню, что в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
  Помимо этого, обязательность проведения ОВОС наряду с экологической экспертизой обеспечивает разработку заказчиком (инвестором) хозяйственной и иной деятельности природоохранных мероприятий и мер по снижению воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации.
  Следует также отметить, что законодательства большинства развитых стран мира (в первую очередь, стран Евросоюза) совершенствуются путем модернизации норм, касающихся оценки воздействия на окружающую среду, расширения перечня объектов, для которых ее проведение обязательно. Фактический отказ от данного механизма в российском законодательстве является отказом от общепринятых мировых норм в этой сфере, в связи с чем может при определенных обстоятельствах сказаться на принятии решений о вступлении России в ВТО.
  Фактически, принятие данного федерального закона повлечет за собой ликвидацию института государственной экологической экспертизы и процедуры ОВОС для большинства наиболее значимых для граждан объектов, способных оказать значительное воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения.
  Это означает, что в случае принятия Законопроекта никакой превентивной оценки экологической безопасности указанных объектов осуществляться не будет. Высока вероятность, что в связи с тем, что меры по осуществлению экологической безопасности обычно достаточно затратны, отсутствие экологической экспертизы приведет к отказу заказчиков объектов экспертизы от их проведения, что неминуемо повлечет за собой рост техногенных аварий и катастроф, а также ухудшение экологической обстановки во многих регионах страны.
  Законопроектом также устанавливается, что если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический контроль, а также некоторые другие виды контроля и надзора - государственный санитарно-эпидемиологический надзор, пожарный надзор - осуществляются в рамках государственного строительного надзора должностными лицами органов государственного строительного надзора в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности Российской Федерации.
  Фактически, это означает, что при эксплуатации любых объектов (поскольку государственный строительный надзор должен осуществляться за любыми объектами строительства) не может быть осуществлен экологический и санитарно-эпидемиологический надзор. При этом, органы государственного строительного надзора осуществляют надзор в первую очередь за соблюдением строительных норм и правил, которые в большинстве своем не содержат требований в области охраны окружающей среды и здоровья населения.
  Таким образом, большинство объектов хозяйственной деятельности не будут проходить проверку в этой сфере.
  Циничной и планомерной атака законодателей на устои природоохранного права выглядит в свете принятия государственной думой нового Лесного Кодекса, вопрос о судьбе которого завтра, 24 ноября будет решать Совет Федерации.
  Созвучно антиприродным новому Лесному и измененному Градостроительному кодексам звучит и  Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса" , который должен регулировать нормы переходного периода (от старого кодекса к новому) и вносить связанные с новым кодексом изменения в действующие законы и другие нормативные документы. Практически основные изменения, предлагаемые этим законопроектом, непосредственно к новому Лесному кодексу никакого отношения не имеют и касаются совсем иных федеральных законов.
   В частности, новым законом вносятся изменения в статью 15 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Теперь в национальных парках  "по решению Правительства Российской Федерации в соответствующих функциональных зонах  допускается строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и необходимой инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры".
  В мировой практике национальные парки используются исключительно для познавательного и экологического туризма, а не для организации массовых спортивных соревнований. Очевидно, что предлагаемые данным законопроектом изменения имеют под собой совершенно определенную цель: узаконить строительство олимпийских объектов на территории Сочинского национально парка. Не менее очевидно, что строительство этих объектов на территории Сочинского национального парка никакого отношения собственно к Лесному кодексу не имеет.
  Другая статья законопроекта вносит изменения в многострадальный Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и отменяет обязательность проведения государственной экологической экспертизы материалов лесоустройства (и любой другой проектной документации в лесном хозяйстве), а также документации, обосновывающей перевод лесных земель в нелесные.
  Отмена государственной экологической экспертизы неизбежно приведет к массовой застройке и деградации не только наиболее ценных лесов – водоохранных лесов, зеленых зон городов (лесов первой группы), а также особо охраняемых природных территорий всех категорий. Тем более, что сам новый Лесной кодекс намеренно создает несколько законодательных лазеек для того, чтобы легализовать захваты лесных земель под застройку в зеленых зонах населенных пунктов и других категориях защитных лесов.
   Все эти поправки внесены с грубыми нарушениями регламента Госдумы: они не были рассмотрены в первом чтении и не рассылались для рассмотрения в законодательные органы власти субъектов федерации. 
   Оба этих законопроекта вполне можно было бы объединить в единый "Об отмене охраны окружающей среди и принятию мер по содействию коррупции в Российской Федерации".
  До сих пор государственная экологическая экспертиза была единственным сдерживающим фактором предотвращающим уничтожение  массовое уничтожение лесов, застройку и разработку полезных ископаемых на особо охраняемых природных территориях. Разумеется, предприимчивые дельцы находили способы и лазейки для обхода действующего законодательства, например проводя масштабные вырубки в особо ценных массивах под видом противопожарных мероприятий, но теперь это можно будет делать совершенно законно. Дополнительный символизм ослабление экспертизы приобретает в преддверии передачи большей части полномочий по экологической экспертизе на уровень субъекта федерации, предусмотренной Федеральным закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", что теоретически сделает её не только более зависимой от воли региональных представителей власти и бизнеса, но и введет в сферу экспертизы новых, возможно не таких компетентных и принципиальных людей.
 
  Несмотря ни на что, хотелось бы поздравить с годовщиной принятия "Закона об экологической экспертизе" и поблагодарить за огромную работу по сохранению природы работников отдела государственной экологической экспертизы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования во главе с начальником отдела Александром Митусовым. Без принципиальной и честной позиции штатных сотрудников и привлеченных экспертов было бы реализовано множество проектов отрицательно воздействующих на окружающую среду.  Спасибо Вам за это.

Евгений Чибилев, руководитель комиссии экологической экспертизы по Челябинской области
с использованием материалов Greenpeace, ГосДумы и СМИ


Это статья опубликована на сайте Красная Книга Челябинской области: http://www.redbook.ru
Постоянный адрес статьи: http://www.redbook.ru/article429.html